刘尚希： 央地关系改革方向应该是上移事权

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中央经济工作会议于12月14日至16日在北京召开。会议认为，今年的经济运行是缓慢、稳定和进步的，在保持稳定的同时，经济运行保持在合理的范围内，质量和效率都有所提高。

会议安排了2017年的主要改革，包括国有企业、财税、金融和养老保险。其中，财税改革的推进路径是实施和推进中央与地方财权支出责任划分改革，加快制定中央与地方收入分配总体规划，及时提出完善地方税制的方案。

财政和税收改革如何发挥主导作用？2017年财政和税收改革能有什么新突破？带着这些问题，《21世纪经济报道》记者(以下简称《21世纪》)采访了中国财政科学研究院院长刘尚希。

资金太分散，解决不了问题

21世纪:财税改革的主导作用是什么，2017年的改革重点应该在哪里？

刘尚希:财政和税收改革既是经济改革，也是治理改革。

从经济改革的角度来看，财税改革的重点应该是财政资金的安排如何有利于公平竞争，如何充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

由于政府部门的职能重叠，许多部门都在做同样的事情，有些部门说他们给企业补贴是为了支持新产业、新业务形式和创新，这无意中破坏了市场的公平竞争，导致企业行为的变异。

从治理改革的角度看，财税改革是为了统一国家财权。如今，普遍的现象是政府部门花钱如“撒辣椒”，财政资金使用分散，很难集中财力做大事。

21世纪:如何改变这种局面？

刘尚希:首先，我们要对各部门的投资和企业相关资金的配置和使用进行公平竞争的审查，真正使市场在资源配置中发挥决定性作用，避免政府资金对市场的干扰。今年6月，国务院发布文件指出，要在市场体系建设中切实推进建立公平竞争审查制度。

为改善资金使用过于分散的问题，完善资金统筹，切实推进预算制度改革。根据预算法的要求，我们应该在预算的完整性、规范性和透明度方面取得实质性进展。

推进机构改革，提升事权

21世纪:为了加强资金的统筹使用，你提到要切实推进预算制度改革。如何实现？

刘尚希:推进预算制度改革将触及政府部门的利益。各部门的无痛改革不是真正的改革。

在这里，我们要有壮士断腕的决心，一些部门需要削减经费，以促进各部门职能的转变。如果这些部门手中的资金不减少，大家的兴趣还是会集中在资金上；为了减少部门资金，有必要调整部门职责，减少和整合一些办公室的职能。

《21世纪》:有必要通过协调部门资金、调整部门职权来推进大系统吗？中央经济工作会议还提出，要完善部门间统筹机制，加强财税、金融、土地、城镇化、社会保障、生态文明等重大基础改革的推进，并制定规划，推进实施。

刘尚希:是的，现实是推进机构改革。也就是说，在过去的行政体制改革中，我们应该把重点放在推进政府职能的转变上，而改革需要抓住这个牛鼻子。

在原有的理念、路径和权限下，所有政府部门很难从部门的角度达成共识，因此当前的改革或政策存在不一致之处。一些部门在踩刹车，而另一些部门在踩油门，这抵消了彼此的力量，使改革难以协调。这也导致了局部混乱并带来了一系列的问题。

机构改革是一个系统问题。现有机构的职能定位是一个难题。在过去几年的改革中，它总是陷入“简化-扩张-扩张”，然后“简化-扩张-扩张”，这就陷入了这个循环。总的来说，政府部门的职能没有发生根本变化。

此外，政府应该发挥更好的作用，但什么是“好”的作用由于缺乏标准而难以界定和实施。政府应该与市场形成合力，而不是相互排斥。如今，许多投资和政策对私人投资产生了“挤出效应”。这可能不是政府的初衷，但由于没有公平竞争的审查，它无意中扰乱了市场，并有所帮助。在经济下滑的过程中，一旦政府采取行动并加强监管，市场自身的监管作用往往会受到抑制。政府不能取代市场自身的作用，因此市场有必要在资源配置中发挥决定性作用。如何将政府的角色回归到“好”这个词本身就是政府机构改革的一个重要目标。

《21世纪》:中央经济工作会议提出，要实施中央与地方财政分权和支出责任的改革，尽快制定中央与地方收入分配的总体规划，尽快提出完善地方税制的方案。如何推进这一进程？

刘尚希:中央和地方财权和支出责任的划分是改革的重点。首先，界定政府边界，厘清政府与市场、政府与社会的关系，然后划分中央地区之间的财权，进而确定中央地区的收入划分，完善地方主体税制。

调整中央和地方关系的传统方式是减少财政资源，这是错误的。将来，权力和支出责任应该提高，哪些权力应该提高。这需要大量细致的工作，需要不断地推广。

转移财政资源的传统方式是增加中央政府对地方政府的转移支付，增加地方支出从省到市的比例。现在，地方政府支出在国家财政支出中的比重每年增加一个百分点，现已超过85%，而中央本级支出不到15%。中央财政支出的比重如此之低，导致中央政府对地方政府的依赖性越来越大，治理失败的风险也越来越大。

中央支出的目标值至少应为40%。这意味着中央政府应该适当扩大，地方政府应该减少。当然，中央和地方政府有必要同时进行机构改革和职能转变。

在分配权力之后，我们将确定中央政府的收入分配计划，即哪些税收属于地方政府，然后确定地方的主要税收制度。

来源：简阳新闻